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政府主导作用要发挥
2014-12-23
年度重点报道之政府环境责任 主导作用要发挥


    编者按


  随着经济的快速发展,人民群众对环境质量的要求不断提高,环境保护面临的形势更加复杂,承担的任务日益繁重。要确保各项工作有序推进,必须将政府环境责任落到实处。值得关注的是,“十二五”期间,主要污染物减排指标增加,减排任务重、时间紧。进一步明确地方政府的减排责任、强化政府环境责任已成为当务之急。


  政府承担环境责任有哪些法律依据?在减排工作中,政府责任应当怎样明晰?政府环境责任有哪些发展趋势?本报特约请多位专家,请他们进行深入剖析和细致解读。


怎样细化政府环境责任?
◆张建伟


  政府环境责任是指环境立法中所规定的政府在环境领域所承担的义务。从法律上讲,所谓责任简单来说就是一种义务,其可以进一步分为第一性义务和第二性义务。第一性义务是指应为义务,即社会主体对社会所负担的义务,这种义务与他的社会角色相适应。具体包括法律直接规定的义务和由法律关系主体依法通过积极活动而设定的义务。第二性义务则是社会主体违反第一性义务所应承担的不利后果。


  在环境立法中,政府环境责任的完善是比较重要的问题。为此,环境立法必须加强政府环境责任,这是环境法治的必然要求。真正的环境法治是制约政府的,是把政府放在环境法治客体的首要位置,而不是游离于环境法治客体之外。


  政府在减排工作中应如何定位?


  近年来,随着我国经济的快速增长,经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐,减排已成为我国环境保护的中心工作。推动减排需要全社会的合力,政府在其中无疑发挥着主导作用。原因在于,减排需要通过调整经济结构和转变增长方式才能实现。而从政府产生之日,环境保护就是政府需要承担的一项基本公共职能。


  “十一五”规划就减排提出了明确的约束性指标。实践证明,只有强化政府环境责任,才能充分发挥政府在减排中的主导作用。统计表明,“十一五”期间,二氧化硫、化学需氧量排放总量分别下降了14.29%和12.45%,较好地实现了“十一五”规划纲要确定的约束性目标,为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑,为应对全球气候变化做出了重要贡献。


  “十二五”减排工作中的政府责任应怎样明晰?


  为建设资源节约型、环境友好型社会,推进生态文明,2011年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步提出:今后5年,我国单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%;主要污染物排放总量显著减少,化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少8%,氨氮、氮氧化物排放量分别减少10%。


  目前,这一减排目标的实现需要多方面的努力,原因在于:一是在“十一五”期间,容易淘汰的高污染、高排放的小火电、小钢铁厂、小化工厂等落后设施已被各地纷纷淘汰;二是随着工业化、城镇化进程加快和消费结构持续升级,我国能源需求继续呈刚性增长。因此,必须进一步明晰政府环境责任,以推进落实“十二五”规划提出的减排目标。


  政府在减排工作中的责任明晰,具体而言就是在中央和地方之间纵向合理配置减排责任。减排责任除了中央政府要承担,地方政府也要积极承担。不过,由于中央政府和地方政府的能力不同,减排责任在政府之间的纵向配置应实行职责异构。


  中央政府与地方政府是减排责任的共同承担者,但由于中央政府与地方政府在减排中的角色并不等同,所以二者之间存在着一个责任边界,各方在各自的责任边界范围内承担起自己的减排责任。


  需要指出的是,职责异构的边界划分并不意味着中央政府和地方政府在减排问题上的隔离,恰恰相反,这是为了建立政府在减排方面的合作关系。


  因此,中央政府承担的减排责任应是地方政府所不能承担的宏观决策责任和协调责任。并且,对地方政府承担的减排责任,中央政府一方面要进行监督;另一方面,在地方政府能力不足、难以履行时要给予帮助。


  地方政府则要承担具体的减排责任,对本辖区的减排指标落实负责。当然,地方政府作为一个统和的概念,其本身还具有一定的层级性,各层级地方政府之间由于存在能力的客观差异,在减排责任承担上也应有所区别。


  减排责任如何落实?


  在综合考虑经济发展水平、产业结构、节能潜力、环境容量及国家产业布局等因素的基础上,“十二五”规划将全国减排目标分解到各地区。各地区则需将国家下达的减排指标层层分解,以明确下一级政府的减排责任。


  落实减排目标责任,简单的办法就是传统的行政命令。所谓行政命令是指行政机关依照职权单方做出的意思表示,从而对行政客体发生强制拘束力的行政行为。通过行政命令落实减排目标责任,表现为居于法律优越地位的上级政府根据职权对下级政府提出减排要求,并对其产生强制拘束力。如有违反,上级政府即可制裁。这种方式在减排初期对地方政府落实减排目标责任具有重要的意义,但随着减排的难度加大和复杂化,单一化的行政命令已不能完全实现减排目标责任落实的要求。


  正是在这一背景下,可以考虑将减排行政协议作为一种落实减排目标责任的新形式引入。所谓行政协议,是指行政主体之间为有效地行使国家行政权力,实现国家行政管理职能,明确各自的职责权限而达成的双方行政行为。与行政命令的强制性不同,行政协议本质上是一种公法契约,即为了处理行政事务,行政机关之间相互订立的合约。


  美国是在环境保护领域较早采用行政协议的国家。美国的联邦政府与各州通过签订环境行政协议来达成环保目标。


  日本中央政府也曾与地方政府签订过公害防治协定。


  借鉴国外的经验,落实减排目标责任制,可以通过政府间签订减排行政协议,约定各自承担的减排责任,形成公法上的契约。


                                                          作者系河南大学环境与民商法研究所所长

 


[延伸阅读]不履行协议如何处理?
◆张建伟


  减排行政协议可以促进合作,形成政府间在减排问题上的良性“纳什均衡”。协议通过明确府际权责,解决职责同构问题,对提高减排效率,实现减排目标责任具有重要作用。


  但是,在实施的过程中,也可能出现一方或双方不履行协议的情况。为此,应视情况采取相应的措施:一是下级政府不履行减排行政协议的情况。现实中,地方政府为了本地区经济发展,有可能突破减排目标的要求,不履行协议中约定的减排责任。对这种情况的处理不同于行政命令,上级政府不能采取直接的行政制裁。但是,上级政府可以根据减排协议的约定,采取取消上级政府对下级政府的财政援助等方法。同时,要求其继续履行约定的减排责任;二是上级政府不履行减排行政协议的情况。现实中,由于财力问题,上级政府可能无法及时按照协议的约定向下级政府进行财政援助。对此,下级政府应积极创造条件,履行自己承担的减排目标责任,并可要求上级政府事后进行补偿。

 


政府环境责任靠什么体现?
◆郑艺群


  不同的时代,政府有不同的管理职能。行政的范围是变化着的和发展着的。不同的国度、不同的地区,政府主管事务的多寡和干预领域的宽窄会有很大的不同。政府行使行政权会随着时代的变迁,国度和地域的不同而呈现出不同的管理模式。目前,政府环境责任的发展呈现出许多新的特点和趋势。


  以契约人角色订立的行政合同与志愿协议出现


  行政合同是国家行政主体为行使行政职能而与公民、法人或其他组织相互意思表示一致达成的协议。行政合同是为实现行政主体的行政管理目标服务的,具有行政和合同双重属性。


  在环境法领域订立的行政合同被称作环境行政合同。日本环境法学者原田尚彦指出“在欧、美、日等环境法制发达国家,环境行政合同在环境法领域已经得到广泛运用,并发挥着重要作用。”


  许多年前,日本横滨市就让进入市区特定区域的企业承诺采取各种防治措施,这成为公害防止协定方式的开端。


  由于环境污染和破坏行为有多样性、隐秘性、技术性以及大众搭便车心理的普遍存在,只有行政管理相对人积极参与配合,治理才能取得良好效果。而且,环境问题是高度复杂的,具有很强的技术性、地域性,单凭法律法规难以处理好所有的具体环境问题,只有充分听取相对人的意见和建议,才能使得行政措施符合每一个具体环境问题的实际情况。所以,作为公法精神与契约自由的完美结合,行政合同正是国家职能扩张与公共行政理念结合的产物。


  此外,在对环境管理中的政府作用、环境质量目标的确定、污染管理的效率与公平、可转让排放许可证等方式进行多方面研究的基础上,国外一些学者近年来提出了一种行政、经济手段之外的管理方法,称为“志愿协议”。


  志愿协议是由政府与企业自愿参与,共同制定,并利用合作协议来促使企业达到环境质量目标要求。这是一种以污染预防为重点、把企业作为环境保护和发展主体的新思路。


  政府的承诺则包括:推迟新的立法或法规措施;提供信息、鼓励措施、技术援助和公开表彰;消除那些妨碍公平交易的市场壁垒等。


  通过这些协议,政府购买了企业要达到的政府目标的承诺、技术诀窍和保证。企业购买了可预见性、一种有针对性的解决办法和一份门后藏着“大棒”的君子协定。由此,以志愿协议的方式,政府环境责任又得以向私法领域拓展。


  规制政府消费行为的政府绿色采购制度创建


  政府绿色采购制度始于20世纪90年代初的德国和日本,如今它已经成为了一种世界趋势。


  政府采购作为一种以政府为主体、为满足社会公共需要而进行的采购行为,其特定的公共本质、法律与行政的制约性以及经济和利益的杠杆作用,不仅可以大大提高采购质量、节省采购资金,而且还能在实现包括节约资源、保护环境在内的一系列社会经济政策目标中发挥极为重要的作用。正因为如此,政府采购被许多国家赋予神圣的


  生态化使命,成为一种政府促进资源节约和环境保护最直接、最有效的手段。


  在我国,政府绿色采购制度也正在建构中,我国于2003年颁布实施《政府采购法》,明确提出政府采购要有利于环境保护的要求。


  2006年10月24日,财政部、原国家环保总局联合印发了《关于环境标志产品政府采购实施的意见》(以下简称《意见》)。《意见》要求各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的,要优先采购环境标志产品,不得采购危害环境及人体健康的产品。


  2006年11月22日,原国家环保总局向新闻媒体通报,我国将逐步推广政府绿色采购制度。原国家环保总局和财政部联合发布的《环境标志产品政府采购实施意见》(以下简称《实施意见》)和首批《环境标志产品政府采购清单》(以下简称《采购清单》),于2007年1月1日起首先在中央一级预算单位和省级(含计划单列市)预算单位实行,2008年1月1日起全面实施。


  美国政策科学家詹姆斯·安德森认为:“政府的任务是服务和增进公共利益。”政府绿色采购制度的建立表明,由于行政法的后现代转向,公共行政理念从“以行政权的行使为中心”移至“以公共利益为中心”。通过规范政府的消费行为,使得政府以绿色消费者的角色来引导市场,在政府绿色采购制度中明确政府在消费过程中应尽的环保义务,由此也加大了政府的环境责任。


  以生态安全为主旨的生态补偿制度设立


  生态补偿制度是近年来国内外学者普遍关注的问题之一,也是维护国家生态安全的必然要求。


  生态补偿机制是自然资源有偿使用制度的重要内容之一。所谓自然资源有偿使用制度,是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源过程中,对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度。


  按照受益者补偿的原则,笔者以为生态补偿的主体应包括国家、社会和各地区。因此,生态补偿制度的建立也同样拓展了政府环境责任。


  循环经济法律制度建构


  循环经济法律制度作为一种基于全新的经济形态即循环经济形态之上的法律制度,受到了广泛关注。


  循环经济的建构是一个庞大的系统工程,它有赖于企业、政府、公众、科技群体的参与和合作。因此,在有关循环经济法律制度中明确相关主体的责任至关重要。而在各国的循环经济法律制度中对于政府责任的细致规定,成为了循环经济法律制度有别于其他环境法律制度的特点。


  在有关循环经济的法律规定中,政府责任的确定和落实,被视为循环经济制度有效与否的关键因素之一。近几年所兴起的环境法领域的促进型立法,如《中华人民共和国清洁生产促进法》,《中华人民共和国可再生能源法》以及《循环经济促进法》、《节约能源法》的制定和修改均表明了政府在环境管理中对于环境保护的促进作用和责任,这也体现了政府环境责任在循环经济法律制度构建中的拓展趋势。


                                                                                          作者单位:福州大学法学院


  他山之石


  美国的《资源保护和回收法》在第一章规定了政府协作的具体要求,包括州际协作和国会对契约的同意。第二章规定“在此得特别设立联邦资源保护和回收活动的部门协调委员会,负责对由环境保护局、能源部、商务部和依照本法或其他法律进行这类活动的所有其他联邦机构所进行的从固体废物中保护和回收资源的所有活动进行协调”。


  此外,这项法律还规定了固体废物局局长的责任,比如“局长应向那些符合本条规定标准的合格申请人提供相当于粉碎机购买价格5%的补助”。
  日本在2000年6月2日生效的《建立循环型社会基本法》第一章总则第一条中就开宗明义地指出“制定本法的目的是,遵照《环境基本法》的基本理念,确定建立循环型社会的基本原则,明确国家、地方政府、企业和公众的职责”。


  这项法律在总则第九条确定了国家的责任,“国家有责任根据第三条至第七条关于建立循环型社会的基本原则,制定和实施有关建立循环型社会的基本而且综合的政策措施”。第十条规定了地方政府的责任“地方政府有责任根据建立循环型社会的基本原则,采取必要措施,以确保可循环资源得到适当的循环和处置;并有责任在建立循环型社会方面与国家合理分工的基础上,根据本辖区自然和社会条件,制定和实施相关的地方性政策。”

 


[相关链接]政府担责有何法律依据?
◆罗文翠


  《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”这一条规定了政府对环境质量负责,也正是产生政府环境法律责任和义务的依据。


  国务院2005年12月发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(国发[2005]39号)对政府的环境民事责任作了明确的规定:要求“建立跨省界河流断面水质考核制度,省级人民政府应当确保出境水质达到考核目标。国家加强跨省界环境执法及污染纠纷的协调,上游省份排污对下游省份造成污染事故的,上游省级人民政府应当承担赔付补偿责任,并依法追究相关单位和人员的责任。”这一规定为政府承担民事责任奠定了法律基础。


政府环境责任有哪几种?
◆张建伟


  政府环境责任在我国目前主要体现为两种:环境监管责任和环境公共服务责任。


  环境监管责任是政府在环境领域的一种基本的责任。这一责任在不同时期有不同的变化。例如,随着对环境有限性的认识加深,环境监管已逐渐从消极的政府干预转变为积极的政府干预。


  环境公共服务责任是政府在环境领域的另一重要职责。因为环境具有供给的普遍性和消费的非排他性的特点,所以环境是典型的“公共物品”,市场或私人是不能或不愿提供的,只能由政府负责提供。


  除上述两种主要责任外,政府环境责任还要兼顾协调经济发展与环境保护、维护环境公平和正义、促进公众环境参与、防范环境风险等内容,这亦是社会公众的环境公共需求。


  现实中,这些方面的政府环境责任还是比较欠缺的。例如,促进公众环境参与方面,政府环境信息公开是公众参与的前提要件,但目前政府环境信息公开还需进一步完善。